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Ce projet de loi s'inscrit dans un contexte particulier : une dichotomie entre l'instant et le temps long, entre l'action immédiate et l'évolution historique. L'enjeu, c'est à la fois le moment pour agir, son intensité et la capacité d'entraînement. Quarante après la dernière loi sur la nature de 1976, ce texte a été présenté en Conseil des ministres il y a plus d'un an, adopté par l'Assemblée nationale en mars dernier, et nous ne savons toujours pas quand il sera inscrit à notre ordre du jour. Dans le même temps, il y a l'urgence de la COP 21, qui se tient en décembre à Paris : il nous faudra à la fois être exemplaires et agir sans attendre. La perte de biodiversité est telle qu'elle menace notre survie sur terre ; le taux actuel de disparition des espèces, entre 17 000 et 100 000 chaque année, est le plus élevé jamais enregistré ; une espèce de plante sur huit est menacée d'extinction ; 30 % des abeilles ont disparu en 2014 ; un cinquième de toutes les espèces vivantes pourrait disparaître dans les 30 ans. Nous savons tout cela. Et nous savons que les activités humaines accélèrent cette évolution, et que les espèces végétales et animales s'éteignent au moins 1 000 fois plus vite qu'elles ne le faisaient avant l'apparition de la vie humaine. D'après une étude publiée par Stanford et Berkeley fin juin, la faune sur terre est en train de subir sa sixième grande extinction de masse, à un rythme jamais aussi élevé depuis l'extinction des dinosaures, il y a 66 millions d'années. Cette extinction pourrait concerner l'homme... Nous savons tout cela mais notre action quotidienne, notre modèle de développement économique et notre rapport à la planète ne changent pas... Je l'ai perçu tout au long de mes 56 heures d'auditions pendant lesquelles j'ai entendu 180 personnes, 96 organismes. J'ai également reçu une cinquantaine de contributions. Ce sujet doit être abordé avec la plus grande humilité. Nous devons collectivement changer notre modèle de développement, notre façon de préserver mais aussi de valoriser la biodiversité : ne plus la considérer seulement comme une contrainte statique, mais plutôt comme une formidable opportunité dynamique, le kairos des Grecs : l'instant à ne pas manquer. C'est le temps du changement de paradigme.Car aucun sujet du projet de loi ne devrait être polémique. Hubert Reeves - je sais que ce nom pourra énerver - le disait dans L'univers expliqué à mes petits-enfants : « Le mot écologique veut dire qui a rapport à la maison. Nous malmenons notre maison - ïikos en grec - c'est-à-dire la biosphère, et tous ses habitants. » Jacques Chirac le disait autrement, à Johannesbourg : « la maison brûle et nous regardons ailleurs ». Dans son encyclique, le pape parle lui aussi de maison commune : «Il ne suffit pas de concilier, en un juste milieu, la protection de la nature et le profit financier, ou la préservation de l'environnement et le progrès. Sur ces questions, les justes milieux retardent seulement un peu l'effondrement. Il s'agit simplement de redéfinir le progrès. » C'est cette ambition que nous devons avoir collectivement. La biodiversité est liée à la transition énergétique - nous terminons l'examen du projet de loi et Louis Nègre a eu la même approche que nous - et au changement climatique : ce sont les facettes d'une même crise profonde, mais que nous devons prendre comme une opportunité, comme Al Gore nous le conseille, rappelant qu'en chinois, le mot crise est constitué de deux caractères : l'un pour danger et l'autre pour opportunité. À la sixième extinction qui vient, nous devons répondre par une mutation profonde. Tenons-nous éloignés des provocations ou des postures idéologiques. J'ai cherché des compromis, peut-être imparfaits mais qui ont le mérite de ne pas aller d'une caricature à l'autre. Ainsi pour la chasse, qui tient à coeur à nombre d'entre nous, qui sommes des ruraux : ce n'est pas un texte sur la chasse. Supprimons tout ce qui s'apparente à une provocation anti-chasse mais n'ajoutons pas de mesures pro-chasse. De même, j'ai reçu - comme vous - un très grand nombre de demandes d'élargir le conseil d'administration de l'Agence française pour la biodiversité (AFB) à tel ou tel représentant, mais non pour le Comité national de la biodiversité, véritable organe de consultation et de concertation dont l'AFB ne sera que l'outil. Il s'agit d'un établissement public administratif, dont le conseil d'administration ne devrait même pas être fixé par la loi, comme pour les autres établissements publics du code de l'environnement. Ne cédons pas à la facilité ni à la complaisance. Je vous proposerai donc d'en revenir à une composition à quatre collèges principaux, dont le plus important pour l'État, précisé par décret, et de renforcer la composition du Comité national pour la biodiversité, dont la loi ne dit rien pour l'instant, en y incluant agriculteurs, chasseurs, associations et gestionnaires d'espaces naturels - lorsque vous êtes absent d'un système, vous avez tendance à le brocarder... Le fil rouge guidant tous nos débats devrait être une vision dynamique et moderne de la biodiversité, prenant en compte les interactions et la valorisation économique de la biodiversité. Plutôt que de protéger la nature en la mettant sous cloche, prenons conscience de l'incroyable potentiel de valorisation économique et d'emplois que sa préservation permet. Évoquons enfin l'extraordinaire importance de la biodiversité ultramarine, qui constitue 80 % de cette richesse, que nous devons préserver et mettre en valeur, mais avec des actions appropriées et conduites par nos compatriotes ultramarins qui en sont les dépositaires, voire les propriétaires, selon les termes de Nagoya.Le titre I renouvelle notre vision de la biodiversité compte tenu des évolutions scientifiques et sociales et pose les principes présidant à sa protection, sa restauration et sa mise en valeur. Je vous proposerai d'ajouter à la définition figurant dans le texte la dimension essentielle de dynamique et d'interactions des écosystèmes entre eux et avec les milieux ; de poursuivre la simplification du droit en déplaçant au sein du code rural le principe de complémentarité entre l'environnement, l'agriculture et la sylviculture ; de préciser les principes d'action préventive et de solidarité écologique. Le titre II, relatif à la gouvernance de la biodiversité, institue le Comité national de la biodiversité (CNB) et les comités régionaux de la biodiversité, instances de consultation et de concertation, nationale ou régionale, sur toutes les questions liées à la biodiversité. Je vous proposerai de préciser leur composition ; d'instituer une consultation obligatoire sur tous les projets de loi sur la biodiversité ; de confier au CNB l'organisation de la concertation avec le Conseil national de l'eau, le Conseil national de la montagne et tous les autres conseils de ce type ; de renforcer le lien entre ces instances et la future AFB via ses délégations territoriales. Le titre III est consacré à la création de l'AFB, grand opérateur public sur le modèle de l'Ademe, destiné à améliorer notre connaissance de la biodiversité, à apporter un appui aux porteurs de projets en faveur de la biodiversité et à mobiliser les moyens pour la mise en oeuvre des politiques relatives à la biodiversité. Quatre organismes sont fusionnés : l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema), Parcs nationaux de France, l'Agence des aires marines protégées et le groupement d'intérêt public Atelier technique des espaces naturels. En outre, le service du patrimoine naturel du Muséum national d'histoire naturelle deviendra par voie règlementaire une unité mixte de l'agence et du Muséum. L'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) n'entre pas dans ce périmètre ; il n'est pas utile d'y revenir. L'AFB n'a d'ailleurs pas vocation à être le seul organisme à représenter toute la biodiversité. Elle est l'agence « pour » et non « de » la biodiversité. Une bonne coordination et une mutualisation de certains moyens devra cependant être prévue. Beaucoup d'entre vous ont ainsi estimé que l'AFB ne devait pas être dotée de missions de police, celles-ci devant être exclusivement exercées par l'ONCFS. Une mutualisation des moyens sur le terrain, des unités de travail communes sur les missions de police et sur d'autres sujets me semblent pourtant pertinentes, comme j'ai pu l'observer outre-mer : cela permet une culture partagée. L'Onema compte quatre agents par département en moyenne. Je vous proposerai de compléter les missions de l'AFB, de rendre obligatoires les délégations territoriales de l'Agence, de prévoir un comité d'orientation pérenne dédié pour l'outre-mer - sans pour autant, comme le dit la ministre, céder au communautarisme - et de simplifier la composition du conseil d'administration. La dimension financière reste absente et devra attendre la loi de finances. Au-delà des ressources dont disposent les établissements qui seront fusionnés dans l'Agence, les préfigurateurs estiment que 200 millions d'euros par an supplémentaires seront nécessaires et que la seule fiscalité de l'eau ne pourra pas financer toute la biodiversité. Ils attendent d'ailleurs que le comité sur la fiscalité verte fasse des propositions en complément.Un titre III bis a été inséré à l'Assemblée nationale à l'initiative de Mme Delphine Batho, pour une meilleure représentation des usagers non-économiques au sein des comités de bassin, comme le demandait la Cour des comptes. Plusieurs d'entre vous ont déposé des amendements de suppression de ces articles, au motif, légitime, de l'absence de concertation préalable. Il serait toutefois dommage de nous priver d'un débat de fond intéressant. Je vous proposerai donc de sanctuariser dans la loi la réforme qui a eu lieu par décret à l'été 2014, consistant à prévoir trois sous-collèges au sein du deuxième collège des usagers de l'eau. Le titre IV vise à transposer dans notre droit le protocole de Nagoya, signé en 2011 par la France, qui modifie la Convention sur la diversité biologique de 1992 pour créer un dispositif d'accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées présentes sur notre territoire, et à définir les modalités d'accès et de partage des avantages issus de leur utilisation. La France est dans une position quasiment unique au monde, à la fois pays fournisseur de ressources génétiques - nos outre-mer présentent une richesse unique en matière de biodiversité - et un pays utilisateur avec nos entreprises dynamiques dans la pharmaceutique, l'agroalimentaire ou encore la cosmétique. Il est donc particulièrement pertinent de mettre en place dans notre pays des dispositifs de déclaration et de contrôle pour garantir à la fois la préservation des ressources et leur utilisation en toute sécurité par nos entreprises. Sont concernés par l'APA les utilisateurs de ressources génétiques - chercheurs publics et privés, français ou non - et les fournisseurs de ressources génétiques - l'État pour les ressources génétiques qui font partie du patrimoine de la nation - et de connaissances traditionnelles, soit, dans ce cas, les communautés d'habitants. Les ressources agricoles ne sont pas incluses dans le dispositif, soit parce qu'elles sont déjà couvertes par le traité international sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture (Tirpaa), qui porte sur 64 espèces phytogénétiques, soit parce que leur régime sera défini dans les 18 mois qui viennent par une ordonnance préparée par ministre de l'agriculture, prévue à l'article 26.Si la recherche n'a pas de visée commerciale, les utilisateurs sont soumis à une procédure de simple déclaration : un organisme de recherche qui souhaite accéder à une plante présente en Guadeloupe fait une déclaration auprès de l'administration avec un formulaire standardisé en ligne ; il signe une convention de partage des avantages prédéfinie et non monétaire, promet un dépôt d'échantillons dans une collection locale, ou un compte rendu des résultats de la recherche ; il reçoit un récépissé de déclaration que l'administration fait enregistrer en tant que certificat international de conformité au centre international sur l'APA des Nations unies, prouvant partout dans le monde que l'organisme est en conformité avec le droit international.Si la recherche a un objectif de développement commercial, l'utilisateur est soumis à une procédure d'autorisation : un organisme de recherche souhaitant accéder à une ressource pour mettre au point un produit pharmaceutique dépose une demande d'autorisation auprès de l'administration, négocie et signe une convention de partage des avantages avec l'autorité administrative, comprenant un volet monétaire, mais pas systématiquement -Nagoya prévoit qu'il soit juste et équitable ; l'administration autorise ensuite l'accès à la ressource et fait enregistrer l'autorisation comme certificat international de conformité auprès des Nations unies. Si le chercheur souhaite utiliser dans son projet une connaissance traditionnelle détenue par une communauté locale, par exemple les propriétés médicinales supposées d'un insecte de Guyane, il doit rechercher l'accord et la participation de la communauté d'habitants concernée passant par une personne morale de droit public désignée par décret, qui organise à sa place la consultation et dresse un PV relatant le déroulement des débats. S'il y a un accord, un contrat de partage des avantages est signé. Toutes ces procédures seront extrêmement standardisées et ne constitueront pas une charge importante pour les chercheurs et les entreprises. Un certificat international de conformité, une dizaine de champs à remplir, n'est pas le dispositif complexe caricaturé par certains. En revanche, il protège nos ressources, en particulier dans les outre-mer : sans mettre la nature sous cloche, nous garantissons que nos ressources sont utilisées de manière durable, que les communautés locales en recevront des retombées, parfois monétaires, et que nos entreprises ne pourront être accusées de biopiraterie car elles disposeront d'une preuve, valable partout dans le monde, que les ressources et les savoirs utilisés ont été prélevés dans le respect du protocole de Nagoya. Je ne vous proposerai donc que quelques ajustements rédactionnels. Le titre V modernise les outils d'aménagement du territoire et de protection des espaces naturels. Je vous proposerai quelques amendements sur les articles relatifs aux parcs naturels régionaux, pour rationaliser les procédures de classement ou étendre le périmètre possible des nouveaux établissements publics de coopération environnementale. Je souhaite inscrire explicitement dans la stratégie nationale pour la biodiversité un objectif de développement des réserves de biosphère et des zones humides d'importance internationale, les sites Ramsar, qui ne créent pas de zonages supplémentaires, s'inscrivent dans une logique de coexistence entre activités humaines et préservation de la biodiversité, et peuvent améliorer l'attractivité de nos territoires, en créant un label international témoignant de l'engagement des élus locaux en faveur de la biodiversité, comme dans le Nord-Pas-de-Calais ou la Somme.Le titre V crée également des outils innovants en faveur de la biodiversité. L'article 33 rationalise les modalités de mise en oeuvre de la compensation écologique - pour s'adapter aux besoins des maîtres d'ouvrage et aux enjeux environnementaux des projets. Je vous proposerai de prévoir un agrément des opérateurs de compensation, afin d'encadrer cette activité et de garantir que ces acteurs disposent des capacités nécessaires, et de conserver le dispositif de réserves d'actifs naturels. Lors de notre déplacement dans les Yvelines, Sophie Primas et moi avons découvert tout le potentiel de ce dispositif, qui y est mis en place de façon ambitieuse par le conseil départemental. La compensation doit réconcilier l'environnement et l'activité économique. Les agriculteurs rendent quotidiennement des services favorables à la biodiversité, tout en prévenant la contraction du foncier agricole disponible. Je vous proposerai de confier à l'AFB la réalisation d'un inventaire national des espaces naturels appartenant à des personnes publiques, susceptibles d'être mobilisés pour des opérations de compensation, compte tenu de leur fort potentiel écologique. Certains établissements publics comme VNF ou la SNCF possèdent de nombreux espaces naturels, parfois délaissés, qui pourraient accueillir des mesures de compensation. L'article 33 donne la possibilité aux propriétaires qui le souhaitent de créer des obligations réelles sur leur propriété, transmises aux propriétaires successifs, afin de pérenniser des actions en faveur de la biodiversité, en contractant avec des personnes publiques ou privées agissant pour la protection de l'environnement. Ce mécanisme repose sur la liberté contractuelle des propriétaires, tout en associant, le cas échéant, le preneur à l'accord. Je vous proposerai de sécuriser ce dispositif en précisant le contenu du contrat, ainsi que les relations entre obligations réelles et contreparties.Le titre V donne aussi la possibilité à l'autorité administrative de créer un zonage prioritaire pour la biodiversité, associé à des pratiques agricoles obligatoires, suscitant de nombreuses inquiétudes. S'il s'agit de répondre à de vraies difficultés, comme le grand hamster d'Alsace, la méthode proposée est inadaptée et peu respectueuse des agriculteurs et de leurs actions volontaires : je vous proposerai de supprimer cet article. Le texte prévoit aussi de verdir l'assolement en commun et l'aménagement foncier agricole et forestier, dont il faudrait garantir la vocation agricole de ces outils, la finalité environnementale n'étant qu'optionnelle. Les modalités de gestion de certaines aires marines protégées, comme les réserves naturelles marines ou les parcs naturels marins, sont assouplies. La Nouvelle-Calédonie a créé récemment la plus grande aire marine protégée du monde, le parc naturel de la mer de Corail ; d'autres projets ambitieux sont aussi en gestation autour de l'archipel des Marquises en Polynésie française avec la contribution de l'Agence des aires marines ou dans les eaux au large de Kerguelen et de Crozet. En parallèle, un nouvel outil de police administrative est créé, la zone de conservation halieutique (ZCH), qui permet d'interdire les activités incompatibles avec le bon état d'une ressource et de réglementer localement les activités à risque. Je m'en félicite : j'ai travaillé pendant deux ans ce sujet avec les pêcheurs et les associations.Les notions de zone économique exclusive (ZEE) et de plateau continental issues de la convention de Montego Bay du 10 décembre 1982 sont enfin transposées dans notre droit interne. Il a fallu attendre le Grenelle de l'environnement pour qu'une telle réflexion s'amorce, plus d'un quart de siècle après l'adoption de la convention ! Le Conservatoire du littoral doit atteindre des objectifs ambitieux - l'acquisition de 200 000 hectares en métropole et de 70 000 hectares outre-mer - avec des ressources limitées, ce qu'avait relevé la Cour des comptes dans un référé ; je vous proposerai quelques mesures pour aider cet établissement public, qui fête ses quarante ans ce mois-ci. Dans la stratégie nationale pour la mer et le littoral, je vous proposerai de modifier le régime d'opposabilité des documents stratégiques de façade, en ayant toujours à l'esprit les conclusions du Grenelle de la mer.Enfin, le titre V comporte un certain nombre d'habilitations à procéder par ordonnance, généralement des dispositions techniques ou pour lesquelles j'ai obtenu des informations suffisantes de la part du Gouvernement. Conservons-les, sauf lorsqu'il est possible de les inscrire directement dans le code. L'article 68, en revanche, concerne la définition des conditions d'exercice de la souveraineté en mer, sans préciser concrètement ce qui est envisagé. N'ayant pas vu le projet d'ordonnance, qui est pourtant prêt dit-on, je vous proposerai de le supprimer.Le titre VI améliore la protection des sites et des paysages. Je vous proposerai de rétablir la procédure existante d'inscription de monuments naturels ou de site, en cohérence avec la position défendue par notre collègue Françoise Férat, rapporteure pour avis de la commission de la culture. La loi de 1930, ce monument législatif, a fait ses preuves, avec les notions de site classé, circonscrit mais très important, et de site inscrit, large mais moins contraignant. Le principe d'une révision du « stock » de sites existants est moins critiquable. Il n'y a plus de temps à perdre. 

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http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20150706/devdur.html#par36

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commission

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rapporteur

2015-10-05 01:10:32

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http://www.nossenateurs.fr/seance/13383#inter_d3e5ac9648b80603ff7d517899cff77f